Cinco dimensiones sociales y 14 indicadores de carencias son parte de los cambios centrales que propuso la Comisión para la Medición de la Pobreza a la forma tradicional de medirla por ingresos que tiene el modelo chileno.
por Pamela Jimeno Ocares
El dato oficial es que en Chile una persona es pobre cuando no tiene $ 72.098 al mes para subsistir. Para el Banco Mundial si no llega a los US$ 2 diarios (por paridad de poder adquisitivo) y en EE.UU. cuando una familia de cuatro miembros tiene un ingreso anual menor a US$ 23.492 ($ 1.080.000 al mes). Para la Ocde, en tanto, si logra o no recursos equivalentes al 50% o 60% de la mediana de ingresos en sus países miembros.
Lo anterior son las formas más conocidas de medir la pobreza. En los tres primeros casos, con un enfoque absoluto basado en calcularla según el costo de una canasta de bienes esenciales. En la Ocde, en tanto, con un enfoque relativo que calcula una variable que refleja cierto estándar de vida.
Sin embargo, a medida que los países se desarrollan y aumentan las necesidades de bienestar, se han diseñado nuevos enfoques para sopesar las condiciones de vida de la población. Con esa motivación, de hecho, fue que la Comisión para la Medición de la Pobreza planteó un cambio a la medida tradicional de pobreza por ingresos del modelo chileno, recomendando complementarla con una medición de tipo multidimensional basada en carencias según áreas de bienestar.
En su informe final al gobierno, la instancia propuso un enfoque multidimensional que se basa en medir la pobreza a través de 14 indicadores vinculados a cinco dimensiones: Educación, Salud, Empleo y Seguridad Social, Vivienda, y Entorno y Redes. La medición de las carencias, según esos indicadores, se hace con un índice que va entre 0% y 100%, valores que corresponden a que no existen estas necesidades y a que sí hay carencias en todos los indicadores, respectivamente, explica el coordinador del Programa de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad del PNUD, Osvaldo Larrañaga, quien integró el grupo.
Tras aplicar la metodología multidimensional a los datos de la Encuesta Casen 2011, la comisión concluyó que el 20% de los hogares tiene el 35% de carencias en educación, salud, empleo y vivienda. “El hogar se define en situación de pobreza multidimensional si tiene al menos el 33% de carencias, de acuerdo con la norma predominante en la práctica internacional. En 2011 había alrededor de 20% de los hogares en esa situación en Chile”, dice.
Aclara, en todo caso, que es una medición provisoria, pues en la Casen 2011 no se incluyeron los indicadores para medir la dimensión de Entorno y Redes, ya que el cuestionario base no tenía preguntas asociadas al tema. “La Casen 2013 sí los incluye y ella proveerá una medición definitiva”, añade.
El experto de Cieplan, Jorge Rodríguez, quien también integró la comisión, señala que la medición multidimensional revela que existe un grupo importante de familias con problemas en calidad de vida que no dependen sólo de los ingresos monetarios. “Tienen pocos ingresos, pero al mismo tiempo tienen educación incompleta, problemas de acceso a salud, empleos precarios, viviendas en mal estado y viven en barrios inseguros. Estas situaciones están relacionadas y si bien mayores ingresos familiares ayudarían a atenuarlas, estas carencias no se solucionan a punta de bonos”, agrega.
Para el decano de Economía de la UDD, Rodrigo Castro, quien forma parte del panel asesor del gobierno en la Casen 2013, el resultado implica que aunque se haya avanzado en aspectos económicos, aún queda mucho en otros temas importantes del bienestar social. “Desde el punto de vista económico, se han resuelto en parte importante las necesidades básicas. Pero hay un desafío en más y mejor inversión en capital humano, vivienda, salud y empleo”, advierte.
La académica de la UAI, Andrea Repetto, quien también estuvo en la comisión, afirma que la incorporación de carencias sociales, más allá del ingreso, se sustenta en tres razones. Primero, tener una mirada más amplia y más certera de las diversas manifestaciones de la pobreza. Luego, que las políticas hacia la superación de la pobreza no sólo se focalicen en los ingresos del hogar, sino que también se preocupen de dar herramientas y capacidades a las familias. Como tercer término, eleva las exigencias y umbrales sociales aceptables.
“En la medida en que el país se desarrolla, debemos ir modificando y poniendo al día lo que entendemos por pobreza y revisar las formas cómo ésta se manifiesta. El mejor ejemplo es la definición de pobreza extrema que hoy oficialmente se asocia a carencias alimentarias; lo que los chilenos entendemos por pobreza extrema e indigencia ya no es eso”, plantea.
Los nuevos datos
La comisión fue convocada en diciembre de 2012 por el gobierno para revisar la política oficial de medición de pobreza y proponer mejoras tras los cuestionamientos metodológicos a la Casen 2012 y la polémica que el caso desató.
El grupo de nueve expertos, que encabezó Rodrigo Jordán, propuso seguir con la medición oficial de pobreza en base al ingreso, pero con actualizaciones y perfeccionamientos como la introducción de un enfoque multidimensional y también de la vulnerabilidad. También se decidió considerar a los hogares como la unidad de medición en el cálculo de la pobreza en todas las formas de evaluación.
La Casen 2011 arrojó una tasa de pobreza de 14,4% y de 2,8% para la indigencia o pobreza extrema. Según el modelo actual, el primer grupo vive con menos de $ 72.098 al mes, mientras que el segundo con la mitad. Esos $ 36.000 equivalen a la mitad del valor de una canasta básica de alimentos que fue definida hace 25 años y que no ha sido actualizada. La línea de pobreza en Chile es el valor de dos canastas básicas de alimentos.
Al aplicar la metodología propuesta por la comisión sobre los datos de la Casen 2011, actualizando los valores, el informe estima que la línea de pobreza alcanza $ 392.104 para un hogar de cuatro personas y de $ 261.403 para la pobreza extrema. Y agrega un nuevo concepto para identificar a las familias que si bien no viven en pobreza, lo hacen con una alta inseguridad económica. Se trata de la línea de vulnerabilidad, que se sitúa en $ 588.156 por hogar (1,5 veces la línea de pobreza). Con esos nuevos valores, la tasa de pobreza es 15,2%, la de indigencia de 2,3% y la de vulnerabilidad de 27,8%.
“Esto significa que no basta con preocuparse del 15% de hogares que está en situación de pobreza, requiere también dar seguridades al 28% de hogares que en la metodología propuesta se definen como vulnerables. Y segundo, al identificar carencias en dimensiones sociales distintas del ingreso, incentiva a la política pública a ofrecer soluciones que van más allá de las simples transferencias monetarias”, opina Rodríguez.
En opinión de Repetto, muchos programas sociales están hiper focalizados y no alcanzan a atender a una población cuyas circunstancias son mejores, pero no tan distintas. “Estas propuestas no sólo llevan a ampliar la mirada sobre las políticas hacia la pobreza en cuanto a sus dimensiones, sino también al conjunto de hogares a los que debe atender”, advierte.
¿Cuáles son los hogares vulnerables? Larrañaga dice que aquellos cuyos ingresos monetarios están por arriba de la línea pobreza, pero que viven en situación de riesgo, porque sus ingresos no son lo suficientemente altos para aislarlos de eventos que los lleven a una situación de pobreza o porque tienen más de 33% de carencias sociales. “Son hogares que no calificando como pobres enfrentan vulnerabilidad económica, corresponden en lo grueso a la denominada clase media baja o emergente. Y necesitan políticas públicas que reduzcan su nivel de vulnerabilidad”, precisa.
Castro añade que se trata de una clase media más vulnerable que requiere políticas públicas basadas en la mitigación de los riesgos que enfrenta. “Necesita un buen sistema de seguro de desempleo, seguros de salud que cubran adecuadamente enfermedades catastróficas, crédito universitario con aval del Estado con un costo razonable, mecanismos de ahorro para la vivienda, etc.”, señala.
Desafío para los expertos
Una línea de pobreza más alta en ingresos y una medición multidimensional eleva la exigencia a las políticas sociales respecto de su contribución a la reducción de la pobreza, plantea el experto del PNUD. De ahí que el desafío de “tener 14 indicadores de carencias sociales introduce un poderoso mecanismo de rendición de cuentas de la política pública, porque los gobiernos serán también evaluados de acuerdo con las mejoras que exhiban esos indicadores”.
“Tenemos políticas públicas en los ámbitos de educación, salud, vivienda y otros, pero al incorporarlos en la medición de la pobreza habrá un mayor monitoreo social sobre sus metas y resultados. La medida multidimensional de la pobreza permitirá mostrar la heterogeneidad de la población con carencias, lo que debiera incidir en diseñar políticas públicas específicas según las necesidades de los distintos grupos poblacionales”, opina Rodríguez. Dice que si bien se ha avanzado en esas políticas en la última década, “la cuantificación y caracterización periódica de las familias vulnerables ayudará a darles más prioridad”.
¿Se requiere continuar con los subsidios en dinero? “Los ingresos representan poder de compra sobre muchos bienes y servicios que cubren todo tipo de necesidades: alimentarias, vivienda, equipamiento del hogar, vestuario, transporte, etc. Por ello, para aliviar la condición de pobreza sigue siendo relevante la recepción de transferencias monetarias en el caso de los hogares de menores recursos”, responde Larrañaga.
En opinión de Castro, los mecanismos de transferencias monetarias condicionadas como el Ingreso Etico Familiar van en el camino correcto, pues incentivan a las familias a salir de la pobreza por sus propios medios con ayuda estatal. “Todos los programas que condicionen la entrega de recursos (monetarios o en especies) al cumplimiento de ciertas metas entregan un enfoque moderno y basado en las oportunidades”, asegura.
Menos entidades vinculadas a la medición y roles más claros
Otro de los temas que la comisión de expertos analizó fue la institucionalidad vigente para la medición de la pobreza en Chile y también la experiencia internacional en la producción de estadísticas oficiales.
En opinión del grupo, a nivel internacional no existe un modelo institucional único que se defina como la mejor práctica para Chile. Sin embargo, “en América Latina y los países de la Ocde predominan las oficinas nacionales de estadísticas como las encargadas de medir pobreza”, dicen.
Lo anterior son las formas más conocidas de medir la pobreza. En los tres primeros casos, con un enfoque absoluto basado en calcularla según el costo de una canasta de bienes esenciales. En la Ocde, en tanto, con un enfoque relativo que calcula una variable que refleja cierto estándar de vida.
Sin embargo, a medida que los países se desarrollan y aumentan las necesidades de bienestar, se han diseñado nuevos enfoques para sopesar las condiciones de vida de la población. Con esa motivación, de hecho, fue que la Comisión para la Medición de la Pobreza planteó un cambio a la medida tradicional de pobreza por ingresos del modelo chileno, recomendando complementarla con una medición de tipo multidimensional basada en carencias según áreas de bienestar.
En su informe final al gobierno, la instancia propuso un enfoque multidimensional que se basa en medir la pobreza a través de 14 indicadores vinculados a cinco dimensiones: Educación, Salud, Empleo y Seguridad Social, Vivienda, y Entorno y Redes. La medición de las carencias, según esos indicadores, se hace con un índice que va entre 0% y 100%, valores que corresponden a que no existen estas necesidades y a que sí hay carencias en todos los indicadores, respectivamente, explica el coordinador del Programa de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad del PNUD, Osvaldo Larrañaga, quien integró el grupo.
Tras aplicar la metodología multidimensional a los datos de la Encuesta Casen 2011, la comisión concluyó que el 20% de los hogares tiene el 35% de carencias en educación, salud, empleo y vivienda. “El hogar se define en situación de pobreza multidimensional si tiene al menos el 33% de carencias, de acuerdo con la norma predominante en la práctica internacional. En 2011 había alrededor de 20% de los hogares en esa situación en Chile”, dice.
Aclara, en todo caso, que es una medición provisoria, pues en la Casen 2011 no se incluyeron los indicadores para medir la dimensión de Entorno y Redes, ya que el cuestionario base no tenía preguntas asociadas al tema. “La Casen 2013 sí los incluye y ella proveerá una medición definitiva”, añade.
El experto de Cieplan, Jorge Rodríguez, quien también integró la comisión, señala que la medición multidimensional revela que existe un grupo importante de familias con problemas en calidad de vida que no dependen sólo de los ingresos monetarios. “Tienen pocos ingresos, pero al mismo tiempo tienen educación incompleta, problemas de acceso a salud, empleos precarios, viviendas en mal estado y viven en barrios inseguros. Estas situaciones están relacionadas y si bien mayores ingresos familiares ayudarían a atenuarlas, estas carencias no se solucionan a punta de bonos”, agrega.
Para el decano de Economía de la UDD, Rodrigo Castro, quien forma parte del panel asesor del gobierno en la Casen 2013, el resultado implica que aunque se haya avanzado en aspectos económicos, aún queda mucho en otros temas importantes del bienestar social. “Desde el punto de vista económico, se han resuelto en parte importante las necesidades básicas. Pero hay un desafío en más y mejor inversión en capital humano, vivienda, salud y empleo”, advierte.
La académica de la UAI, Andrea Repetto, quien también estuvo en la comisión, afirma que la incorporación de carencias sociales, más allá del ingreso, se sustenta en tres razones. Primero, tener una mirada más amplia y más certera de las diversas manifestaciones de la pobreza. Luego, que las políticas hacia la superación de la pobreza no sólo se focalicen en los ingresos del hogar, sino que también se preocupen de dar herramientas y capacidades a las familias. Como tercer término, eleva las exigencias y umbrales sociales aceptables.
“En la medida en que el país se desarrolla, debemos ir modificando y poniendo al día lo que entendemos por pobreza y revisar las formas cómo ésta se manifiesta. El mejor ejemplo es la definición de pobreza extrema que hoy oficialmente se asocia a carencias alimentarias; lo que los chilenos entendemos por pobreza extrema e indigencia ya no es eso”, plantea.
Los nuevos datos
La comisión fue convocada en diciembre de 2012 por el gobierno para revisar la política oficial de medición de pobreza y proponer mejoras tras los cuestionamientos metodológicos a la Casen 2012 y la polémica que el caso desató.
El grupo de nueve expertos, que encabezó Rodrigo Jordán, propuso seguir con la medición oficial de pobreza en base al ingreso, pero con actualizaciones y perfeccionamientos como la introducción de un enfoque multidimensional y también de la vulnerabilidad. También se decidió considerar a los hogares como la unidad de medición en el cálculo de la pobreza en todas las formas de evaluación.
La Casen 2011 arrojó una tasa de pobreza de 14,4% y de 2,8% para la indigencia o pobreza extrema. Según el modelo actual, el primer grupo vive con menos de $ 72.098 al mes, mientras que el segundo con la mitad. Esos $ 36.000 equivalen a la mitad del valor de una canasta básica de alimentos que fue definida hace 25 años y que no ha sido actualizada. La línea de pobreza en Chile es el valor de dos canastas básicas de alimentos.
Al aplicar la metodología propuesta por la comisión sobre los datos de la Casen 2011, actualizando los valores, el informe estima que la línea de pobreza alcanza $ 392.104 para un hogar de cuatro personas y de $ 261.403 para la pobreza extrema. Y agrega un nuevo concepto para identificar a las familias que si bien no viven en pobreza, lo hacen con una alta inseguridad económica. Se trata de la línea de vulnerabilidad, que se sitúa en $ 588.156 por hogar (1,5 veces la línea de pobreza). Con esos nuevos valores, la tasa de pobreza es 15,2%, la de indigencia de 2,3% y la de vulnerabilidad de 27,8%.
“Esto significa que no basta con preocuparse del 15% de hogares que está en situación de pobreza, requiere también dar seguridades al 28% de hogares que en la metodología propuesta se definen como vulnerables. Y segundo, al identificar carencias en dimensiones sociales distintas del ingreso, incentiva a la política pública a ofrecer soluciones que van más allá de las simples transferencias monetarias”, opina Rodríguez.
En opinión de Repetto, muchos programas sociales están hiper focalizados y no alcanzan a atender a una población cuyas circunstancias son mejores, pero no tan distintas. “Estas propuestas no sólo llevan a ampliar la mirada sobre las políticas hacia la pobreza en cuanto a sus dimensiones, sino también al conjunto de hogares a los que debe atender”, advierte.
¿Cuáles son los hogares vulnerables? Larrañaga dice que aquellos cuyos ingresos monetarios están por arriba de la línea pobreza, pero que viven en situación de riesgo, porque sus ingresos no son lo suficientemente altos para aislarlos de eventos que los lleven a una situación de pobreza o porque tienen más de 33% de carencias sociales. “Son hogares que no calificando como pobres enfrentan vulnerabilidad económica, corresponden en lo grueso a la denominada clase media baja o emergente. Y necesitan políticas públicas que reduzcan su nivel de vulnerabilidad”, precisa.
Castro añade que se trata de una clase media más vulnerable que requiere políticas públicas basadas en la mitigación de los riesgos que enfrenta. “Necesita un buen sistema de seguro de desempleo, seguros de salud que cubran adecuadamente enfermedades catastróficas, crédito universitario con aval del Estado con un costo razonable, mecanismos de ahorro para la vivienda, etc.”, señala.
Desafío para los expertos
Una línea de pobreza más alta en ingresos y una medición multidimensional eleva la exigencia a las políticas sociales respecto de su contribución a la reducción de la pobreza, plantea el experto del PNUD. De ahí que el desafío de “tener 14 indicadores de carencias sociales introduce un poderoso mecanismo de rendición de cuentas de la política pública, porque los gobiernos serán también evaluados de acuerdo con las mejoras que exhiban esos indicadores”.
“Tenemos políticas públicas en los ámbitos de educación, salud, vivienda y otros, pero al incorporarlos en la medición de la pobreza habrá un mayor monitoreo social sobre sus metas y resultados. La medida multidimensional de la pobreza permitirá mostrar la heterogeneidad de la población con carencias, lo que debiera incidir en diseñar políticas públicas específicas según las necesidades de los distintos grupos poblacionales”, opina Rodríguez. Dice que si bien se ha avanzado en esas políticas en la última década, “la cuantificación y caracterización periódica de las familias vulnerables ayudará a darles más prioridad”.
¿Se requiere continuar con los subsidios en dinero? “Los ingresos representan poder de compra sobre muchos bienes y servicios que cubren todo tipo de necesidades: alimentarias, vivienda, equipamiento del hogar, vestuario, transporte, etc. Por ello, para aliviar la condición de pobreza sigue siendo relevante la recepción de transferencias monetarias en el caso de los hogares de menores recursos”, responde Larrañaga.
En opinión de Castro, los mecanismos de transferencias monetarias condicionadas como el Ingreso Etico Familiar van en el camino correcto, pues incentivan a las familias a salir de la pobreza por sus propios medios con ayuda estatal. “Todos los programas que condicionen la entrega de recursos (monetarios o en especies) al cumplimiento de ciertas metas entregan un enfoque moderno y basado en las oportunidades”, asegura.
Menos entidades vinculadas a la medición y roles más claros
Otro de los temas que la comisión de expertos analizó fue la institucionalidad vigente para la medición de la pobreza en Chile y también la experiencia internacional en la producción de estadísticas oficiales.
En opinión del grupo, a nivel internacional no existe un modelo institucional único que se defina como la mejor práctica para Chile. Sin embargo, “en América Latina y los países de la Ocde predominan las oficinas nacionales de estadísticas como las encargadas de medir pobreza”, dicen.
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