Saldo en rojo

CONTROVERSIAFedesarrollo, el más importante centro de estudios económicos del país, publica un informe que deja mal paradas las concesiones viales. Conflictos de interés y renegociaciones sin mayor soporte técnico son parte de sus hallazgos.

Pocas veces un estudio en materia económica promete garantizar una polémica tan intensa como que esta semana se dará a raíz de un documento que presentará Fedesarrollo.

El tema: la política de concesiones viales en el país. La investigación, realizada por el prestigioso economista e ingeniero Juan Benavides Estévez-Bretón, plantea en forma clara una realidad de este sector que resulta, por lo menos, controversial. En líneas generales, Benavides asegura que el modelo colombiano de concesiones es un desastre. Por un lado, porque se ha dedicado a atender de forma prioritaria la competitividad regional a costa de la nacional. Por otro, porque las concesiones están en manos de constructores y no de operadores financieros, lo que en su análisis es una de las principales razones para que las obras no avancen a los ritmos requeridos. “No se trata de satanizar a los constructores –dijo Benavides a SEMANA– sino que no son los idóneos para esta clase de negocios”.

También plantea una fuerte preocupación por las llamadas ‘renegociaciones’ que el gobierno viene aplicando sin mayores criterios técnicos a diestra y siniestra desde que la ley de contratación fue reformada, lo que para el informe es “un estudio de caso en la literatura internacional, que superará la atención que atrajo en su momento el contrato de Commsa”.

Como era previsible, los responsables de estos contratos defienden su labor. Así lo manifestaron a esta revista el Instituto Nacional de Concesiones (Inco), por medio de su director encargado, David Villalba; la Cámara Colombiana de Infraestructura (CCI), con su vicepresidente, Francisco José Suárez; y hasta la Corporación Financiera Internacional (IFC, por sus sigla en inglés), entidad del Banco Mundial que desde Washington, a través de Richard Cabello, hizo precisiones sobre lo expuesto por el estudio. Benavides compara en el estudio la evolución de las concesiones viales tanto en Chile como en México, que comenzaron a aplicar este esquema de negocios por la misma época que Colombia.

Muestra que todos al comienzo tuvieron tropiezos similares e incluso situaciones críticas, como la que se presentó en el segundo país, donde en un momento dado los inversionistas estuvieron al borde de quebrar, pero con las obras ya ejecutadas. Y cuenta cómo después de hacer ajustes cada modelo tomó su rumbo, sólo que en Chile y México el resultado fue un evidente avance que contrasta con los muchos puntos que quedan aún por resolver en Colombia.

La razón, para el investigador, es que la lógica del negocio para los constructores es hacer obras y la de los financistas es promover el crecimiento del capital. Mientras los primeros sólo las financian con los peajes y los dineros públicos de vigencias futuras, los segundos inyectan capitales frescos tanto de patrimonio como de deuda. Por ejemplo, muestra que mientras en Colombia con 22 concesiones a 2008 sólo se habían emitido bonos por 226 millones de dólares, en Chile a 2007 los operadores de 12 concesiones viales habían emitido bonos por 4.113 millones de dólares para las obras.

Y no duda en calificar el modelo de concesión en Colombia como “una extensión de la obra pública con la que se pueden extraer rentabilidades exorbitantes sin aportes patrimoniales”. En la CCI controvierten esta tesis y sostienen que en ninguna parte está probado que el éxito o fracaso de una concesión esté ligado al tipo de contratista involucrado. Para ellos la verdadera debilidad está en la calidad de los proyectos que licitan, pues la información que entrega el Estado no es confiable, lo que hace que los inversionistas en Colombia no tengan un “apetito gigantesco por esta clase de negocios”.

En el IFC comparten el punto planteado por Benavides, pero dicen que todo depende de la evolución del mercado, y ponen como ejemplo al sector energético, donde hay operadores puros, diferentes a los ejecutores, algo que según ellos no existe en el sector de las carreteras. Por su parte, en el Inco sostienen que han tomado atenta nota de recomendaciones que vienen de tiempo atrás, y por eso la variable financiera cada vez tiene más peso a la hora de valorar a quién se adjudican estos proyectos. A manera de ejemplo, plantean el caso de la concesión de Autopistas de la Montaña, entregada recientemente a ISA mediante un contrato interadministrativo, donde pesó más su capacidad financiera que su experiencia como constructor.

A negociar de nuevo Uno de los puntos que sin duda levantarán más ampolla es el de las renegociaciones, que se volvieron legales después que la ley de contratación fue reformada en 2006, una práctica que el gobierno actual ha utilizado para su política de dobles calzadas, sin contemplaciones técnicas o económicas. Por cuenta de ellas se han beneficiado las más importantes firmas concesionarias del país, que han visto cómo se han multiplicado sus contratos de la noche a la mañana.

Benavides plantea que la política de renegociación masiva puesta en marcha a partir de 2007, en la que “se aprueban vigencias futuras para reconocer algunos sobrecostos y financiar obras adicionales y mantenimiento, sin análisis de costo-beneficio ni priorización”, no sólo cierra el mercado a nuevos competidores, sino que tiene el efecto perverso de que la competencia se convierte en una carrera por asegurar la firma del contrato para luego comenzar a renegociarlo.

El director del Inco, por su parte, es categórico al contestar que es inadecuado el término ‘renegociación’, pues de ninguna manera se están cambiando las condiciones iniciales de los contratos, ya que se mantiene el mismo objeto y son obras realizadas en el mismo corredor contratado inicialmente. Hace énfasis en que todas las variables que se vienen atendiendo ya muestran resultados concretos, altamente elogiados, como el reciente proceso licitatorio para la concesión del megaproyecto de la Ruta del Sol, que unirá a la costa con el interior del país. Pero en su estudio Benavides señala que en este proyecto “las altas especificaciones de diseño en relación con su bajo tráfico podrían hacer que los costos sociales fueran superiores a sus beneficios” y resalta cómo los elevados aportes públicos son un fuerte indicio en este sentido.

En el IFC, que ha participado en la estructuración de este proyecto, defienden que no siempre las concesiones tienen que ser vistas en términos financieros, pues en muchos casos, como en el primer tramo de la Ruta del Sol, los beneficios están más ligados a su impacto social en una economía real pero intangible, como la disminución de tiempos de recorrido y de accidentalidad, por lo que no pueden concluir que la inversión no esté justificada. Aún así, plantean que la estructuración usada para este tramo de la carretera le permite al Estado mitigar los riesgos de construir en una zona geológica poco explorada y de desconocer el nivel del tráfico futuro, algo que será asumido por el concesionario.

Después, al llegar el séptimo año, permite ya con cifras concretas volver a valorar cuáles son las condiciones en las que se debe entregar esta concesión. El estudio de Benavides recién se conocerá en estos días y será uno de los puntos centrales de discusión que se les planteará a los candidatos presidenciales en un debate previsto para esta semana. Desde ya se ofrece como una interesante discusión de primer nivel sobre uno de los temas cruciales de la competitividad, clave en la economía nacional. Un aspecto que por su complejidad técnica tiene poca cabida en la gran audiencia, pero que resulta de la mayor importancia para el futuro del país.

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